국민연금 (개념, 이론, 발전배경등)

 

국민연금에 관한 요약(행정학 박사 임미영)

  

개념 

  국민연금은 국가가 국민의 생활안정과 복지증진을 표명(국민연금법 제1조)하면서, 공무원, 교원, 군인을 제외한 전체 국민을 대상으로 실시하는 공적연금이다. 이 제도의 명시적 목적은 국민의 노령. 폐질, 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 생활안정과 복지증진에 기여하는 것이지만 이 외에 공적 투자재원으로서 국내투자의 활성화와 자본주의의 발달이라는 묵시적 목표도 존재한다. 국민연금의 생활안정기여는 가입자에게 기존 소득원으로부터의 단절에서 오는 충격을 감소하겠다는 것으로 해석할 때는 기존 소득수준에 비례하는 실질적인 소득보장을 추구한다는 의미가 포함되어 있다. 한편 기초적인 생활안정을 꾀한다는 것으로 해석할 때는 기존의 소득유지보다 최저생활수준을 유지하는 데 초점을 맞추게 된다. 국민연금은 이 두 가지를 모두 포함하여 가입자 개인의 기여에 비례해서 급부를 제공하는 소득비례와 세대간과 세대내의 소득재분배를 추구하는 균등배분으로 구성되어 있다. 국민연금이 추구하는 사회적 위험의 발생에 대비한 생활안정과 복지증진은 헌법이 정한 생존권실현과 연결된다.

이론적 기초

  연금을 통한 소득보장에 관한 접근은 세 가지가 있다. 시민권에 기초하여 그 자격을 부여하는, 스칸디나비아 국가에 적용되는 보편적 복지모델(universal welfare model)과 빈곤을 방지하도록 일정액의 급부를 강조하고 있는 앵글로 색슨 또는 비버리지의 잔여적 모델(residual welfare model), 퇴직 이전의 수입에 따른 노령경제보장으로 유럽에서 널리 사용되고 있는, 강제적 소득연계연금에 속하는  비스마르크 복지모델(Bismarkian welfare model)이 있다. 국민연금은 이 세 가지 유형 가운데 비스마르크 사회보험체계에 가깝다. 비스마르크 사회보험은 당시 성장하는 정치세력인 혁명적 사회주의를 탄압하려는 지배계층의 의도를 반영한 것으로 해석되는 등 다른 연금 모델에 비해 정책주체의 입장과 의도가 국민에게 여러 모로 해석되기 쉽다는 특징이 있다.

  국민연금은 국가의 경제적 이해관계가 개입된 복잡다면적인 성격을 가진 것으로 볼 수 있고 연금제도에 저축/경제기능과 분배/복지기능이라는 상호대립적 기능이 중첩되어 있다. 이러한 중첩된 연금기능으로 인해 국민연금정책은 경제와 복지정책 부서간의 상호갈등적인 정책영역이 될 수 있다. 그리고 정부 정책이 일관성을 갖지 못할 때 연금의 정체성 혼돈으로 이어질 수 있다.

  국가가 연금에 개입하는 근거는 연금이 사회적 위험에 대해, 그 위험발생이전의 재정 상태로 환원시켜 줌으로써, 불안감을 낮추어 주는 순기능과 그밖에 국민연금의 준공공재적 특성, 소득재분배기능의 활성화, 세대간 중복모형이다. 국민연금의 준공공재적 특성이란 추가비용이 들지 않는 비경합성(일정한 소득보장)과 값을 지불하지 않더라도 모든 사람이 노후의 안정된 환경을 누린다는 비배제성을 말한다. 소득재분배기능은 개인적 보험으로는 해결할 수 없는 위험을 사회보험으로 해결해 줌으로써 사회통합에 기여한다는 것이다. 국민연금의 급여는 세대내와 세대간 소득재분배원리가 적용된다. 세대간 중복모형은 비례하여 인구성장을 한다고 보고 인구성장률만큼의 수익을 갖는 연금을 보장하는 것이다. 즉 현재 세대는 미래세대의 양육과 생계를 책임지고, 미래세대는 현재 세대의 노후를 책임지는 세대간 거래를 의미한다. 이 이론을 국민연금에 적용하면 준공공재의 특성은 무임승차, 즉 개인적인 기여없이 서비스 편익을 받는다고 할 때는 기여의 유인이 없으므로 이를 방지하기 위하여 강제 가입을 통한 기여는 물론 강제징수와 체납처분을 하는 것의 이론적 근거가 된다. 미래세대에 의존하는 세대간 중복모형은 기금운영을 수정적립방식으로 택하고 있는 것과 연결할 수 있고 이에 따라 국민연금은 미래 세대의 자발적 합의가 중요한 관건이 된다.

 또한 국민연금은 사회보험원리와 연금지급형태가 제도적 근간이다. 사회보험은 보험원리를 이용하지만 부조원리도 포함한다. 보험원리는 지급과 부담간에 균등함이 중요시되는 등가교환원리와 개인적 공평성이 중시되지만 부조원리는 사회적 타당성과 실질적 공평성을 바탕으로 수요의 원칙(필요에 따라 급부)과 능력별로 달리 부담하는 것이 특징이다. 보험원리는 경제적 특성으로, 부조적 원리는 복지적 특성과 이어진다.

 연금은 운영원칙에 따라 적용범위나 수급조건이 다르게 규정된다. 대표적인 분류로는 재산과 무관하게 시민의 정액기여에 기초한 비버리지 사회보험체계와 소득위주의 비스마르크 사회보험체계가 있다. 비버리지 사회보험체계는 주거와 수요가  적격성(사회보험의 가입과 수급자격을 지칭하는 것)이므로 그 영향력이 전체 국민에게 미치는 반면, 비스마르크 체계는 강제적 소득연계연금으로서, 지속적인 고용경력을 가정하고 있기 때문에 저소득자가 제외되는 단점이 있다. 공적연금의 적격성 기준은 연금의 일부 또는 전체의 혜택을 시민권을 가진 모든 사람에게 제공하는 보편적 적용방식과 연금혜택을 받을 수 있는 자격에 노동기준을 도입하는  선별적 적용방식으로 나눌 수 있다. 보편적 적용은 전체 국민을 대상으로 기초연금을 실시하는 국가에서 주로 볼 수 있고, 재정부담방식은 국가조세형태를 띠는 경우가 많다. 선별적 적용은 노동시장참여와 독립적인 가계를 유지하는 능력을 요구하고 기여가 기초이므로 규정안에 일정한 경계를 정하고 있다.  

 

발전배경

  국민연금은 제3차 경제개발5개년계획기간(1972년~1976)에 당시 경제부처와 관료에 의해 발안되었다. 현재의 제도가 시행된 1988년 이전인 1973~1987년의 국가환경은 정부가 경제우선정책을 시행하여 복지정책이 경제의 하위정책으로 놓인 시기였다. 따라서 국민연금관련부처가 보건사회부만이 아닌 경제부처인 경제기획원이 포함되어 있었고 기금운용위원장을 경제기획원장관이 맡았다.

  국민연금의 근거법은 국민연금법이고 그 모태가 되는 법은 1973년에 만들어진 국민복지연금법이다. 국민연금법은 국민복지연금법에 국민복지연금특별회계법을 통합한 것으로서, 사회복지차원의 시혜를 의미하는 복지라는 단어가 삭제되었다. 1986년 제6차 경제개발계획(‘87-’91)의 일환으로 전국민의료보험확대방안, 최저임금제도의 방안, 국민연금제도의 실시방안 등을 포함한 국민복지발전대책이 1986.9.16. 경제사회발전심의위원회에서 확정된 후, ‘86년 12.17일 국회에서 국민복지연금법이 국민연금법으로 개정되어 ‘88.1.1일부터 실시되었다. 국민연금제도의 도입은 국가의 경제엘리트들이 주축이 되어 연금의 틀을 만들었으므로, 노동시장의 기준이 가입의 선별 기준으로 적용되어, 보험료부담이 가능한 계층에게 가입적격성을 부여하였다. 따라서 이 기준을 충족하지 못하는 근로자와 자영업자, 무소득배우자들이 적용에서 제외되었고, 이 가입에서 제외된 이들이 가입할 수 있는 유일한 통로인 임의가입은 연금태동부터 바늘과 실처럼 따라다닌 기금고갈론과 병급의 조정(국민연금법제52조)규정으로 인해 활성화되지 못하였다. 이로 인해 국민연금의 사각지대, 공동화 현상이 존재하고 있고, 특히 가입에서 무소득배우자(주부)를 제외한 것은 연금의 성별격차 현상을 낳게 되었다.   

주요내용

1. 가입자 범위

  최초 의무가입은 보험료 징수와 소득 파악의 난이도를 고려하여, 비교적 두 업무가 쉬운 10인 이상 근로자가 있는 사업장을 대상으로 실시하였다. 그 후 1991년 5인 이상 사업장의 근로자로 확대하고 1995년 농어민지역, ‘99년4월1일부터 도시지역주민에게 확대 적용하였다. 그러나 가입범위의 확대와 더불어 적용제외범위도 늘었다. 즉 23세 이하 무소득자에서 27세 이하 무소득자를 지역가입에서 제외하고 국민기초생활보장법에 의한 수급자가 국민연금가입에서 제외되었다.

2. 급여의 구조와 종류

(1) 급여의 구조

    국민연금급여는 기본연금액과 가급연금액으로 구성되어 있고, 소득등급에 따른 보험료 납부를 전제로 한 소득중심의 급여체계이다. 이 급여에 영향을 미치는 요소는 개인의 기여수준, 가입기간, 국민연금가입자의 전체소득, 가급연금 대상자 수이다. 퇴직 후의 급여가 미리 정해 지고 연금공급자가 위험부담을 안고 있는 급여(defined benefit plans)에 해당하는 국민연금은 ‘88년 시행당시는 가입기간이 40년인 가입자가 그의 표준소득월액의 70%를 받도록 되어 있었으나, ‘99년부터 그 수준이 60%로 낮춰 지게 되어, 연금의 기본산식도 ’98년12월31일을 기준으로 변경되었다. '99년 1월1일 이 후에 발생한 연금의 산식은 1.8(A+B)(1+O.O5n/12)이고, ‘98년.12.31 이전의 가입기간에 관해서는 2.4(A+0.75B)(1+0.05n)를 적용한다. 만일 ‘99년 1월1일 이전에 가입기간이 있는 경우는 두개의 공식을 모두 적용한다. 그 산식은 <(2.4(A+0.75B)×P1/P2 + 1.8(A+B)×P2/P(1+O.O5n/12)>으로서, 이들 공식에 쓰인 A는 수급사유발생전년도의 평균소득월액(균등수준)이고, B는 가입자 개인의 가입기간 중 표준소득월액의 평균액(소득비례부분)이며, n은 20년 초과 가입연수이다. 1.8은 가입기간이 20년일 때의 연금의 급여 수준을 결정하는 비례상수이고, 0.05는 가입기간이 20년을 초과하는 경우에 그 초과연수마다 연금액을 가산하는 비율(연금액의 가산율)이다. 2.4는 가입기간 20년일 때의 연금액 수준을 결정하는 비례상수이고, 0.75는 연금액의 급격한 상승을 억제하는 가입자 개인의 표준소득월액의 평균액을 조정하는 상수이다. P는 전체 가입월수이고, P1은 '98.12.31 이전 가입월수를 말하며, P2는 ‘99년 이후 가입월수를 의미한다. 국민연금급여는 가입기간 20년을 초과했을 때 매년5%씩 가산하므로, 장기가입에 유리하게 구성되어 있고, 급여액은 매년 물가변동률에 따라 조정하여 실질가치를 보장한다.

  가급연금액은 기본연금에 부가하여 지급하는 급여로써, 대체로 수급권자가 권리를 취득할 당시에 그 가입자에 의해 생계를 유지하고 있거나, 노령연금 또는 장애연금의 경우는 수급권자가 그 권리를 취득한 후, 그 자에 의하여 생계를 유지하고 있는 경우에 지급한다. 가급연금액은 부양과 피부양이라는 제도적 정렬을 반영하여 생계유지관계와 그밖에 연령 및 장애가 그 지급기준이며 일시금과 분할연금, 노령연금 중 재직자노령연금은 가급연금을 지급하지 않는다. 국민연금의 급여는 재정안정을 위하여 그 수준은 낮추고, 수급연령은 늘리는 방향으로 나아가고 있다. 2013년부터 5년 단위로 1년씩 연장하여 2033년부터는 65세에 도달하여야만 노령연금을 수급할 수 있다.

 

(2) 급여의 종류

   급여는 연금과 일시금으로 크게 나누어지고, 연금은 사회적 위험(고령, 장애, 사망)에 맞춰 노령연금, 장애연금, 유족연금이 있다. 이 중에서 가장 다양한 종류를 구비하고 있는 것은 노령연금으로서, 가입기간과 연령에 따라 분류된다. 완전노령연금은 특수직종근로자(광원과 부원)는 55세부터 받을 수 있지만 대다수는 60세부터 받을 수 있으며 최소한이 10년 이상 가입하여야 한다. 20년 미만일 때는 감액노령연금, 소득이 있는 경우는 재직자 노령연금, 없으면 조기노령연금을 받을 수 있는데, 직장이 없고 55세 이상일 때 조기노령연금을 받을 수 있다. 그리고 예외로써 5년만 가입하여도 60세에 도달하면 받을 수 있는 특례노령연금이 있다. 장애연금은 장애의 원인인 질병과 부상이 가입 중에 발생하고 완치 후 신체와 정신상의 장애가 존재할 때 지급하는데, 장애 정도에 따라 1급과 3급까지는 연금을 주고  4급은 기본연금액의 225%를 지급한다. 유족연금은 노령연금수급권자가 사망한 경우, 10년 이상 가입자이었던 자와 가입중인 자가 사망한 경우, 장애등급 2급 이상인 자가 사망한 경우는 유족에게 가입자의 가입기간에 따라 기본연금액의 40%에서 60%까지 지급한다. 이밖에 분할연금(credit splitting)은 배우자의 연금가입기간 중의 혼인기간이 5년 이상인 자가, 이혼하였을 때 본인이 60세 도달하면, 혼인기간에 해당하는 배우자의 연금액 중에서 1/2을 지급받을 수 있다. 일시금에는 장애일시금외에 사망일시금과 반환일시금이 있는데 이 중 반환일시금은 가입자가 10년을 채우지 못하고 60세에 도달하였을 때, 타 공적연금(공무연금법, 군인연금법, 사립학교교직원연금법, 별정직우체국법의 적용을 받게 된 경우에 받을 수 있다.

  국민연금 급여 간에는 병급의 조정(국민연금법 제52조)이 적용된다. 병급의 조정이란 수급권자에게 국민연금법에 의해 지급받을 수 있는 급여가  2이상일 때, 그 사실이 발생한 날로부터 1개월 내에 급여선택 신고를 해야 하고, 이 때 선택하지 않은 경우(연금과 연금끼리)는 지급을 정지하고, 연금과 일시금 중에서는 선택하지 않은 것을 지급하지 않도록 되어 있다. 그리고 장애연금 또는 유족연금의 수급권자가 동일한 지급사유로 근로기준법에 의한 보상이나 산재보상보험법과 선원법에 의해 받은 보상이 있는 경우에는 1/2만을 지급하는데, 이를 병급조정이라 부른다. 또한 55세 이상 65세 미만의 노령연금수급권자가 고용보험법 제31조의 구직급여를 받을 수 있는 경우에도 그 기간 동안 노령연금지급을 정지한다.

3. 기금의 운용

  국민연금기금은 연금보험료, 기금운용수익, 국민연금관리공단의 수입지출결산상 잉여금으로 조성된다. 기금은 발생액부과방식(pay as you go)이나 완전적립방식(full reserve system) 두 가지로 나뉘어진다. 이 중 완전적립방식이란 연금이 지급되기 이전에 재원을 마련하는 것인데 연금보험료에서 나오는 이자액의 축적을 통해, 장래의 연금보험료에 대한 부담이 경감된다. 발생액부과방식은 기본적으로 납입한 대로 받고 비상적립금을 요구할 뿐이고 소득이 높아지면 기여가 높아지고 급여도 높아짐으로써 인플레이션에 강한 장점이 있으나 노령인구의 증가가 클 경우는 재정부담을 불러일으킨다. 국민연금은 납입자에 한해 급여를 지급하므로 초기에는 적립액이 쌓이지만, 저부담-고급여의 틀은 결국 미래세대의 부담을 가져올 수밖에 없으므로 기금운영은 완전적립이 아닌 수정적립방식에 속한다. 기금운용은 공공부문, 금융부문, 복지부문으로 구성되어 있고 복지부문에는 보육시설과 노인복지대여, 생계자금, 생활안정자금 등이 포함되어 있는 데, 이 기금운영주체는 제도 초기부터 10여년 동안은 경제기획원장관이었으나, 1999년부터 보건복지부장관으로 변경되었다.

 평가와 전망

  국민연금은 경제부처가 주도적으로 창안하였기 때문에 시장원리의 반영과 경제적 목적이 강조되었고 선별적인 가입과 소득비례형 급여구조로 이어졌다. 반면 복지적 목적과 통하는 소득재분배, 복지사업의 확대에 대해서는 약한 성격을 갖고 있다. 이 국민연금은 미래에 지속이 가능한 소득원이므로, 특히 고령화 사회에서는 노년의 재정적 생명선으로 부를 수 있다. 이렇듯 중요한 국민연금은 현재 인구고령화 심화에 따른 연금 재정의 불안정 문제를 비롯하여, 대량의 납부예외대상자와 미납자들로 인해 국민연금의 적용과 수급의 사각지대 문제를 안고 있다. 이 중에서 적용과 수급의 사각지대 문제는 경제논리에 의한 선별적 적용에 따른 것이고, 결과적으로 가입과 급여에서 성별 격차현상이 두드러지게 나타나고 있다. 국가의 무기여 원칙과 함께, 기여가 가능한 계층의 가입자격부여 방식은 무소득자와 불안정 소득자를 제도에서 제외시켜, 국민연금의 공동화 현상을 낳게 되었다. 국민연금은 전국민의 소득보장을 표명하는 만큼 보편적인 공적연금으로 정립되기 위해서는 이 연금의 공동화 현상을 중요하게 다룰 필요가 있다. 그리고 국민연금이 자발성을 토대로 ‘합의된 강제적 제도’로 발전하기 위해서는, 연금가입자들의 참여구조를 확대할 필요가 있고, 끝없이 제기되는 연금위기논의는 책임을 확보하는 제도적 장치의 논의로 옮겨야 한다.

  앞으로 연금정책은 소득분배기능과 경제적 축적기능을 동시에 갖고 있기 때문에, 복지정책과 경제정책의 대립 갈등영역이 되기 쉽다. 무엇보다 미래의 환경은 근로자는 노동시장의 유연성으로 장기 가입기간을 충족하는 데 불안을 갖기 쉽고, 급여기간의 연장을 의미하는 기대수명이 길어지므로, 저급여-고부담으로 가려는 국가와 저부담-고급여를 원하는 두 속셈사이에서 어려운 줄다리기를 하게 될 것이다. 이 때 노동시장에서 불완전한 지위에 있는 자들, 연금개혁에 관한 담론의 주변부에 있는 자들의 욕구와 이해를 반영하는 것이 중요한 과제이다.

참고문헌

권문일.(2005). 기초연금제도입의 타당성에 관한 시론적 고찰, 사회복지연구제28호.

국민연금관리공단.(1998). 국민연금십년사.

국민연금관리공단.(2000).급여심사업무처리총람.

김용하․석재은(1999).국민연금제도전개의 한국적 특징과 지속가능성, 한국사회복지학 통권37호.

임미영․한인숙.(2002).한국국민연금의 성 불평등 구조:

       가입과 급여의 적격성을 중심으로, 한국행정학보 제36권제4호.

임미영.(2003). 국민연금의 갈등구조에 관한 분석, 사회과학연구 제19집제2호.

Mishra, Ramesh.(1995). Social Security in South Korea and Singapore:Explaining the difference,            Social Policy ＆ Administration Vol.29.

Park, Chong Ki.(1975).Social Security in Korea-  An Approach Socio-Economic  Development, KDI

Samuelson.P.A.(1958).An Exact Consumption Loan Model of Interest with or without the Social            Contrivance of money,"Jul of Political Economy Vol.66-6.

Walker.Alan.(1993).Pensions and Living Standards in the European Community, Aging                    International. Vol20/4.

키워드 : 국민연금. 적격성. 공적연금. 소득보장. 성별격차.

한국행정학회 전자사전에 실린 원고입니다